一、黨政領導干部經濟責任同步審計概述

　　（一）政策要求

　　黨的十八大以來，黨中央把完善審計制度，實行審計全覆蓋、改革審計管理體制、健全黨和國家監督體系作為全面從嚴治黨、推進依法治國、深化改革的重大戰略舉措。中辦國辦《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》和《關于實行審計全覆蓋的實施意見》（2015年）要求對領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，黨政同責、同責同審；《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（2019年，以下簡稱“規定”）細化要求對同一部門、單位兩名以上主要領導干部的經濟責任審計同步組織實施，分別認定責任；審計結果以及整改落實情況納入所在單位領導班子黨風廉政建設責任制檢查考核內容；2020年習近平總書記作出重要指示，要求審計部門在黨中央統一領導下，適應新時代新要求，認真落實國家決策部署，貫徹新發展理念，聚焦經濟責任，客觀評價，揭示問題，依法履行監督職責，為推進國家治理體系和治理能力現代化作出更大貢獻。

　　審計部門應當認真領會黨中央關于審計工作的重要指示精神，堅持應審盡審、凡審必嚴，把貫徹落實黨中央對審計工作的新要求作為政治任務，扛起責任擔當，高站位謀劃工作，理順審計管理體制，創新審計理念，高標準高質量深入推進黨政領導干部經濟責任同步審計，發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。

　　（二）理論基礎

　　中央審計委員會第一次會議上將審計監督定位為黨和國家監督體系重要組成部分，與行政監督、黨內監督以及司法監督等其監督體系在黨的領導下共同服務于國家治理，推動審計監督與黨內監督融合貫通，強化了審計監督的政治屬性，政治屬性實質是公共權力配置問題�；�于經濟、政治體制改革產生的經濟責任審計的主要職能是評價權力分配、運行，以及權力對資源配置施加的影響、產生的效果，核心功能是對公共權力進行監督、制約。高校實行黨委領導下校長負責制的管理體制，黨委書記和校長代表國家行使公共教育管理權力，共同受托管理國家教育資源，理應一并接受社會監督。根據兩辦新規定，經濟責任是指黨政領導干部任職期間內對其管轄范圍內貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署，推動經濟和社會事業發展，管理公共資金、國有資產（資源），防控重大經濟風險等有關經濟活動應當履行的職責。

　　高校黨政領導干部經濟責任同步審計（以下簡稱“同步審計”）是指對某一高校的黨委書記和校長同一任職期間經濟責任履行及廉潔自律情況進行監督、評價和建議的活動。審計目標是對高校黨委書記、校長承擔的教育資源管理責任實施同步監督，從內部治理、重大政策落實、成本效益等視角全方位評價其履職盡責情況，圍繞權力運行軌跡、運行效果科學合理界定兩者承擔的經濟責任，促進黨政領導干部切實擔當起推動教育事業發展與改革的責任。除關注經濟責任，同步審計強調同步分別認定兩者的經濟責任，形成更客觀、全面的審計評價。

　　（三）面臨的現實問題

　　以經濟社會質量高質量發展為目標的供給側結構性改革更加凸顯實行審計全覆蓋的緊迫性和重要性，然而，審計全覆蓋相關部署要求下達已有四年，審計全覆蓋與預期目標仍然存在差距，既有審計人力資源不足與審計任務繁重之間矛盾的原因，也有現行審計管理體制對審計全覆蓋缺少統籌謀劃、審計監督融合效應不足的原因。在此背景下，同步審計優勢愈發明顯，成為落實審計全覆蓋的重要發力點。同步審計進一步強化了經濟責任審計評價的完整性、公平性，以全局性視角全面監督權力運行效果，有助于促進黨政領導干部精誠合作、共同謀劃事業發展。但實務中同步審計業務仍在探索和規范階段，審計管理體制不夠成熟，同步審計業務數量少，審計理念創新不足，合規性審計比重大于績效性審計、未突出績效審計理念，職責交叉導致重大事項責任邊界模糊、責任劃分存在難度，追責問效乏力，審計評價實施風險高等問題，影響審計監督效能發揮。

　　二、開展高校黨政領導干部經濟責任同步審計的必要性

　　（一）開展同步審計是實施審計全覆蓋，推進依法治校的必然要求

　　審計全覆蓋是新時代審計工作的重要任務，黨中央將實施審計全覆蓋作為推進依法治國的戰略舉措，體現了黨中央從嚴管理干部隊伍、提高政府治理效能的堅定決心，審計部門應以同步審計為突破口貫徹落實黨中央關于審計全覆蓋的部署決策，堅持黨政同審、同責同審，擴大審計對象及權力運行監督的范圍，實現應審盡審、凡審必嚴，發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。同步審計將高校黨委書記和校長一并納入責任追究主體，建立起權責對等、約束有力的問責模式，促進黨政領導同步樹立被監督的意識、增強法制意識、完善科學決策與民主管理機制、健全高校治理結構，從源頭上預防、治理腐敗，為推進依法治校、構建和諧校園發揮審計作用。

　　（二）開展同步審計是落實國家績效管理改革戰略，提升高校治理效能的必然要求

　　黨的十九大報告作出實施全面預算績效管理的重大決策，是加快建立現代財政制度的重要內容，更是政府治理方式的深刻變革，為貫徹落實該重大部署，國務院、教育部相繼印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，對全面實施預算績效管理進行頂層設計，旨在解決預算績效管理薄弱之現實問題，推動建立健全規范透明、標準科學、約束有力的預算制度以及全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

　　國家教育經費GDP占比連續7年超過4%，把教育經費用到刀刃上尤為關鍵，教育部在全面預算績效管理的意見中明確要建立覆蓋所有財政資金全面預算績效管理鏈。聚焦經濟責任，強化對公共資源支配行為的制約、監督，促進領導干部擔當作為，用好教育經費是新時代國家對審計工作的新要求，同步審計堅持創新與貫徹相結合，通過強化績效審計理念，積極作為，更加關注高校黨委書記、校長的績效管理責任落實情況，加大對黨政領導干部個人及高�？冃гu價的審計力度，評價責任人為任職單位的管理效能、運行成本、社會效應、可持續發展能力以及服務對象滿意度等方面做出的實績，推動提高教育經費使用效益，促進健全全面預算績效管理常態化管理機制，提升高校治理效能。

　　（三）開展同步審計是強化政治監督，促進高校審計與黨的戰略部署融合發展的必然要求

　　以黨的建設為統領，提高政治站位，強化政治責任監督，實現以經濟監督為主向經濟監督與政治監督并重的轉變，是同步審計服務于黨的建設的重要體現。同步審計把審查黨政領導干部在職責履行中是否做到“四個意識”、堅定“四個自信”、力行“兩個維護”，工作開展是否圍繞國家“五位一體”總體布局以及“四個全面”戰略布局，是否認真落實國家、教育部各項決策部署，是否貫徹新的發展理念、深入推進教育發展與改革等方面作為重要內容，更加關注黨政領導干部政治責任落實情況，促進高校與黨的戰略部署相融合，確保中央政令暢通、令行禁止，充分發揮同步審計在促進教育事業高質量發展中的監督和保障作用。

　　三、深化高校黨政領導干部經濟責任同步審計的切入點

　　（一）堅持治理環境審計

　　治理環境是高校存在和發展的內部空間，是權利分配、利益訴求的重要運行機制，是實施內部管理的基礎，直接影響、制約內部控制的執行，主要包括組織架構、運行機制、發展愿景等。治理環境強弱反作用于事業發展的進程和效果，科學有序的內部治理環境將發揮積極的作用，無序渙散、碎片化的治理環境則會削弱組織發展，甚至存在個人或管理層凌駕于組織之上的特別風險，即導致存在內控失效的串通舞弊等風險。同步審計應首先評估審計項目的整體風險水平，據此設計并實施進一步審計程序。

　　治理環境審計重點包括：高校有無建立集體領導、黨政分工合作、協調運行、監督制約的工作機制；集體領導和決策的基本形式是否形同虛設；黨委有無發揮政治核心和監督保障作用發揮；校長和行政班子在職責范圍內有無獨立負責開展工作；學術委員會有無行使學術事務的審議、評定和咨詢等職權；教職工代表大會是否發揮民主監督和民主管理作用；有無制定發展戰略、工作規劃，發展戰略是否存在導致盲目發展，脫離實際，造成資源浪費，難以形成競爭優勢，喪失發展機遇、動力等。

　　（二）堅持重大政策措施落實情況審計

　　對重大政策措施落實情況審計是新時代賦予審計人員的新使命。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調，要消除監管盲區，加大重大政策措施貫徹落實審計力度。高校肩負社會責任和使命，是國家重大經濟方針政策、決策部署的承接者、執行者，推動國家重大經濟方針政策、決策部署在本單位落地生根是黨政領導干部的重要責任，關注重大政策落實是同步審計服務于國家治理的重要體現。同步審計中重大政策措施審計包含兩方面：一是高校對國家層面、上級主管部門重大政策貫徹落實情況，二是對高校自身制定的重大措施的執行情況。 

　　重大政策措施落實情況審計重點包括：遴選與高校有關的重大政策措施范圍并核實其落地情況；評估高校重大措施制定的科學性及協調性；重大政策或措施有無協同保障機制、執行進度及落實效果如何，是否存在有令不行、不作為、慢作為、虛假作為等重大履職不盡責問題，以及存在失職瀆職引發重大損失浪費等問題。如高校在科研“放管服”中如何加大對學院的支持與服務，建立校院兩級職責清單化、權責明晰化的工作推進機制，強化學院在學校內部治理中的地位和作用，釋放二級學院活力、激發科研動力。

　　（三）堅持以績效理念為基礎評價職責履行情況

　　全面預算績效管理覆蓋所有財政資金，以提升財政資金使用效益為宗旨，將績效理念深度融入預算編制、執行和監督的全過程，側重成本效益配比分析，體現權責對等原則，強化績效目標考核機制，旨在提升政府治理效能。中共中央國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》明確各單位負責人對本單位績效管理承擔主體責任。圍繞事業建設目標，設計路徑、實施策略以確保本單位建設目標保質保量圓滿實現是高校黨政主要領導的重要責任，評價黨政領導干部經濟責任履行情況，應充分融入全面預算績效管理理念，評價責任人在健全高校預算績效管理體制機制、完善績效指標與標準體系、推進本單位績效預算管理改革走深走實以及提高財政資金績效管理水平方面的職責落實情況。

　　堅持以全面績效管理為基礎評價黨政領導干部經濟責任履行，其審計重點包括：全面預算績效管理體制機制建立健全情況以及資源占用、使用效果；預算編制科學性；預算績效目標與預算執行同步下達情況；單位績效目標與學校發展規劃目標和年度目標關聯度高低；績效指標是否清晰、完整、可量化，不可量化績效指標定性表述是否清晰；績效目標實現程度；績效評價實施情況、結果運用及信息公開等。

　　（四）堅持全面風險管理情況審計

　　內部控制目標是建立健全組織內部權力制衡機制�！缎姓�事業單位內部控制規范（試行）》明確單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效性實施負責。高校內控建設應圍繞事業中長期發展規劃及年度建設目標，制定制度、采取措施及執行程序進行有效控制、追責問效，支持本單位事業可持續發展，具體包括在單位層面、業務層面開展風險識別、風險分析、風險評估及風險應對等。全面風險管理是內部控制的拓展和延伸，在內部控制基礎上建立風險預警機制，是高校治理的重要內容，審計增值不僅在于發現當前風險，更在于洞察潛在風險。從2020年政府工作報告可以看出，當前經濟、社會環境形勢日益復雜，外部環境不確定性以及教育改革中的數字化衍生的風險等因素，使高校面臨的風險驟然加大。同步審計應將黨政領導干部在風險管理中的職責履行情況納入審計范圍，評估高校治理中組織面臨的風險敞口，揭示風險隱患，發揮風險預警功能，提升高校對內外部風險的防御能力。

　　將全面風險管理情況作為同步審計重要審計切入點，促進黨政領導有效落實風險防控責任，其審計重點包括：風險管理體制機制建立健全情況；是否定期組織開展內控建設自評；單位層面內部控制建立健全及執行的有效性；財務、采購、資產、基建、科研等業務層面內部控制建立健全及執行的有效性；資源分配的科學性，預算執行有效性是否存在無預算及超預算支出、虛列支出等情況；“三公經費”開支、會議費等各項開支范圍、標準是否合規以及做到厲行節約等。

　　（五）堅持權責對等原則合理界定責任

　　兩辦新規定對黨政領導干部履職中應該承擔直接責任、領導責任的情形做出了明確界定，但在實際執行中對經濟責任界定具有主觀性，存在模糊地帶，合理、科學界定高校黨委書記、校長的經濟責任成為同步審計審計評價的關鍵環節，同步審計實施中既要對審計問題取證，又要對責任認定充分取證。責任界定應堅持權責對等原則，厘清黨政領導職責清單，職責分工交叉重合時以各項資料、原始記錄為依據，追蹤責任邊界，包括從黨政領導提交的經濟責任履職報告入手，根據其反映的職責權限、工作分工、直接領導或參與工作情況明確責任范疇；從工作總結、會議原始記錄及審閱、簽批文件入手，必要時訪談相關人員、聽取專家意見、發匿名函詢問等方式獲取間接證據，合理區分經濟責任；在審計報告征求意見反饋環節通過反饋意見修正責任界定。

　　四、深化高校黨政領導干部經濟責任同步審計的支撐措施

　　（一）理順審計工作體制，強化審計組織保障

　　黨的十九大明確要加強黨對審計工作的統一領導并作出改革審計管理體制的部署，核心是優化審計管理體制，路徑是確立審計委員會在審計工作中的領導地位，為審計工作提供組織保障。中央成立審計委員會是審計管理體制的創新與發展，是新時代從嚴治黨、構建國家監督體系的必然要求，實質是擴大對審計的授權，是對審計與審計對象之間博弈的強化，有助于減少審計干擾因素，增強了審計監督的獨立性，為審計監督有效實施提供了強保障。

　　中央審計委員會成立前，黨政領導干部經濟責任審計工作的議事協調機構是聯席會議，聯席會議成員單位覆蓋審計、紀檢監察、組織、人事、資產等部門，由審計部門牽頭。實踐中聯席會議組織松散，缺乏聯動，議事機制不成熟，統籌協調作用發揮不明顯。根據國家對審計監督管理體制的改革，結合兩辦新規定，改變由審計部門一力協調組織的現狀，成立更獨立的審計委員會，落實組織責任，加強統籌謀劃，指導做好審計工作的上層設計，推進審計“一盤棋”建設，助力融合審計發展，引導建立強有力的審計協同工作機制，拓寬同步審計促進國家治理現代化的實現途徑，形成審計發展的新格局。同時，審計委員會可考慮引入部分外部專家擔任委員，加強專業化建設，做到專業和獨立的統一，發揮審計委員會建設性作用。

　　（二）加強審計質量控制，科學實施審計評價

　　規范化、精細化是新形勢下審計項目質量管理的特質。審計項目的質量控制貫穿于審計實施全過程，從項目立項、審前調查、審計方案編制、實施審計程序到審計報告階段都應加強質量控制，全過程落實審計責任，防范審計風險。應完善審計組織方式、強化審計業務規范化建設、健全審計人員績效考核等機制，推進審計管理創新，提高審計履職能力。

　　審計評價是審計報告的靈魂、同步審計的難點、審計風險高發區，審計評價面臨責任人任期跨度長、事件背景難把握，決策責任難判斷，職責邊界不清晰、關鍵證據取證難等情形，審計評價存在審計目標未全部實現、謹慎性不足、審計報告避重就輕、績效評價不足以及黨政領導責任劃分取證不充分等審計風險。審計評價分為單項評價與綜合評價，無論單向評價還是綜合評價均應堅持客觀、謹慎、審計重點內容與審計評價相統一的原則，平衡定量分析和定性判斷的關系，審計評價既要看量化指標，也要充分考慮實際成效，綜合分析、依法依規據實評價；除合規性評價應注重績效性評價，客觀反映責任人的管理水平；對于審計問題分清當期責任與前期責任、直接責任與領導責任，落實好“三個區分開來”，深入分析事件背景與因果關系，進行客觀評價，避免機械性運用法律法規。

　　（三）加強信息技術應用，提升審計工作效能

　　大數據是信息化發展的新階段，大數據時代的到來對高校業務管理帶來了重大變革。2020年爆發的新冠肺炎疫情加速了高校信息化進程，各類智慧管理系統提速上線，線上會議、資料及業務處理增多，對審計工作帶來了重大挑戰，對審計工作模式、審計范圍、審計方法產生了重大影響，聯動審計、大數據審計、非現場審計成為趨勢，強技術成為審計工作應對挑戰的出路。審計信息化建設是審計行業適應大數據時代的一場自我革命，加強數據式審計能力建設，能夠拓展核查廣度和深度，提升審計質量與效率，緩解審計全覆蓋背景下審計任務繁重與審計資源不足的困境，推進同步審計內涵式發展。加強審計信息化建設，消除數據壁壘，創新審計方式，建立高校財務數據、業務數據之間的關聯邏輯，開展數據綜合對比及關聯分析，形成 “總體分析、發現疑點、逐一核實、系統甄別”審計作業方式，實現向多點聯動審計、全面審計、靜動態審計相結合、現場審計與非現場審計相結合的轉變，提升審計技術軟實力。

　　（四）創新協同工作機制，推動審計結果運用

　　審計結果有效運用是同步審計的最后一公里。加強黨對審計工作的集中統一領導，目標是在黨和國家監督體系中搭建協同一致的工作機制，保障監督體系的邊際效應最大化。同步審計是審計監督和紀檢監督的合力點，其審計結果運用成效受責任界定、審計周期長短、關聯部門協同工作等因素影響，但部門聯合發力對整改不力嚴肅追責問責是同步審計成果價值發揮的關鍵因素。中央審計委員會將中央紀律檢查委員會書記列入領導席位體現了強化審計監督與紀檢監督合力問責的決心，審計監督應發揮審計委員會的統籌謀劃作用，建立關聯部門協同配合機制，拓展審計結果轉化為審計效果的路徑，增強監督合力，健全問責機制，使職責履行優劣成為黨政領導干部管理的重要內容，提升同步審計的權威性，切實推進審計結果轉化為審計價值。

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　　 作者：蘭州大學審計處　包淑婷